中信建投:提质增效,改革破局——2026年财政预算报告学习体会

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(来源:CITIC Think Tank)

文|胡玉玮 周之瀚

2026年财政预算呈现四本账收支分化、结构持续优化的特征,一般公共预算税收支撑强化,政府性基金预算触底企稳,国有资本经营预算统筹力度加大,社保基金民生底线筑牢。财税政策核心体现三大导向,非税临时支撑退坡,税收主导格局继续深化,财政收入稳定性显著提升;广义赤字率微降但财政政策发力提质增效,专项债、特别国债与准财政工具协同聚焦实物工作量,扩内需为核心主线;财税改革分阶段推进,短期以国有资本收益上缴、零基预算改革提效,中长期消费税改革或将迎来实质性推进窗口,征管试点或率先落地成熟税目,财税体制现代化建设提速。

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2026年中央和地方预算报告勾勒出积极财政加力提效、结构优化、改革落地的清晰脉络。财政四本账收支分化、结构持续优化:一般公共预算收支双增,税收收入增速领跑成为核心支撑,调入资金规模扩大强化保障能力;政府性基金预算收入触底企稳,债务工具结构优化,专项债保持4.4万亿元规模聚焦基建实物工作量形成,支出向提质增效转变;国有资本经营预算收入随国企利润小幅回落,但调入一般公共预算规模保持高位;社会保险基金预算收支稳步增长,财政补贴持续加码,滚存结余进一步积累,全国统筹机制提升基金抗风险能力。

财税政策层面,非税收入因基数效应回归常态,税收主导格局继续深化,宏观税负适度下降实现减负与增收良性互动。广义财政赤字率小幅退坡并非政策收缩,而是发力方式从规模扩张向提质增效转变,专项债发行节奏优化、准财政工具协同发力,通过稳投资、促消费、惠民生多维加码扩内需。财税改革则明确短期与中长期方向,短期推进国有资本收益上缴比例优化与零基预算全面落地,提升财政资金统筹与使用效率;中长期消费税改革新增征税范围、税率调整表述,或进入实质性推进阶段,基于征管基础,超豪华小汽车、金银首饰等成熟税目有望率先开展试点,助力健全地方税体系、优化财税结构。整体来看,2026年财政政策兼顾稳增长与可持续,以结构优化和改革落地释放政策效能,为经济高质量发展提供坚实支撑。

一、财政四本账收支特征与运行态势

(一)财政四本账简介

我国财政“四本账”(一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算)构成了完整的财政调控体系,四本账各司其职、协同发力,是2026年积极财政政策落地见效的核心载体。具体来看,一般公共预算作为狭义财政核心,承担着维持国民经济稳定运转、保障重点领域投入的核心职能,其收入以税收收入为主(占比略高于80%),非税收收入为辅(占比略低于20%),支出重点投向一般公共服务、外交国防、教育、科学技术等刚性及战略性领域。政府性基金预算收入主要依赖于国有土地使用权出让金收入,支出主要用于土地开发、棚户区改造等关联领域,是支撑地方基建及民生改善的重要资金来源。国有资本经营预算以国有资本收益为核心收入来源(主要为利润上缴、股息股利),支出聚焦国企经营发展相关领域,严格遵循收支平衡原则,不列赤字。社会保险基金预算实行专款专用,收入主要来源于社会保险缴款,支出全部用于社会保险待遇发放,是保障民生底线的重要支撑。

从2026年预算安排来看,四本账收支规模呈现差异化特征:一般公共预算收入220700亿元、支出300100亿元,政府性基金预算收入58076亿元、支出118663亿元,国有资本经营预算收入7966亿元、支出2921亿元,社会保险基金预算收入130890亿元、支出118144亿元。从收入体量占比来看,一般公共预算(53%)与政府性基金预算(14%)合计占四本账总收入的67%,是财政调控的核心抓手。在资金统筹机制上,一般公共预算可双向调剂资金(可从政府性基金预算、国有资本经营预算调入,特殊情况下也可调出,如2021年调出90亿元用于重大急需水运建设项目),而社会保险基金实行“只进不出”的专款专用机制,仅接受一般公共预算资金调入,不参与其他账本资金调剂,进一步筑牢民生保障防线。

(二)一般公共预算收支

2025年一般公共预算执行呈现“收入承压、结构优化、支出提质”特征,税收收入逆势增长成为核心支撑,非税收入因基数效应回落至常态,财政支出严守过紧日子要求,压减非刚性支出聚焦重点领域。在2025年预算执行情况中,从收入端来看,中央一般公共预算收入93963亿元,地方一般公共预算收入122082亿元,全国一般公共预算收入216045亿元,为预算的98.3%,比2024年下降1.7%,收入小幅承压主要受宏观经济复苏节奏、产业结构调整等因素影响。其中,税收收入176363亿元,增长0.8%,在收入整体承压下实现逆势正增长,彰显税收作为财政收入核心支柱的稳定性,主要得益于实体经济稳步恢复、税收征管效率提升以及重点税种的支撑作用;非税收入39682亿元,下降11.3%,主要是上年一次性安排中央单位上缴专项收益抬高基数,非税收入回归常态增长,推动财政收入结构从非税临时支撑向税收主导回归。加上从预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营预算调入资金及使用结转结余15754亿元,收入总量为231799亿元。从支出端来看,全国一般公共预算支出287395亿元,完成预算的96.8%,增长1.0%,主要是落实党政机关过紧日子要求,压减非刚性非重点支出,从严控制一般性支出,同时部分据实结算支出低于年初预计,财政支出效率进一步提升。支出结构持续优化,重点向教育、科技、民生、国防等领域倾斜,保障了重大战略部署与民生底线需求。加上补充中央预算稳定调节基金1003亿元,支出总量为288399亿元。收支总量相抵,赤字56600亿元,与预算持平,财政赤字控制在预期目标内,财政运行总体平稳可控。

2026年一般公共预算收支双增,税收收入稳步修复成为核心支撑,非税收入常态化运行,调入资金规模扩大强化财政保障能力,支出聚焦重点领域加力提效。在2026年预算草案报告中,从收入端来看,中央一般公共预算收入95670亿元,比2025年执行数增长1.8%;地方一般公共预算收入125030亿元,增长2.4%;全国一般公共预算收入安排220700亿元,增长2.2%,其中税收收入181520亿元,增长2.9%,税收收入增速高于整体收入增速,成为拉动收入增长的核心动力,彰显财政收入结构持续优化;非税收入39180亿元,下降1.3%,主要是一次性收入减少,非税收入延续常态化运行,无临时增收因素扰动,财政收入增长的可持续性增强。加上使用结转结余及调入资金20500亿元,收入总量为241200亿元,增长4.1%,调入资金规模较2025年有所扩大,进一步强化了财政资金统筹能力,为重点支出提供坚实保障,也体现了积极财政政策加力提效的导向。从支出端来看,全国一般公共预算支出安排300100亿元,增长4.4%,支出增速显著高于收入增速,财政支出加力明显,积极财政政策逆周期调节力度加大。其中中央本级支出45420亿元,增长5.5%,中央支出增速高于整体,体现中央财政带头发力,保障国家重大战略、国防安全、中央本级民生等重点支出;对地方转移支付104150亿元,增长2.2%,转移支付规模稳步扩大,助力地方财政纾困,保障地方基层运转与重点项目实施;中央预备费500亿元,与2025年持平,保持财政调控的灵活性,应对突发公共事件与不可预见支出。地方一般公共预算支出254180亿元,增长4.0%,在全国一般公共预算支出中占比约85%。

(三)政府性基金预算

2025年政府性基金预算收入受土地市场影响承压下降,债务工具成为收入总量核心补充,支出保持高增聚焦基建与民生,财政杠杆工具发挥重要逆周期调节作用。2025年,全国政府性基金预算收入57704亿元,为预算的92.3%,下降7%,主要是地方国有土地使用权出让收入下降,受房地产市场调整、土地供应结构优化等因素影响,土地财政收入承压,成为政府性基金预算收入下降的核心原因。为弥补收入缺口、保障重点支出,财政通过债务工具加大资金补充力度,加上2024年结转收入385亿元、超长期特别国债收入13000亿元、中央金融机构注资特别国债收入5000亿元、地方政府发行专项债券筹集收入44000亿元,收入总量为120089亿元,债务工具收入占比达51.6%,成为政府性基金预算收入总量的核心支撑,彰显了财政杠杆工具在逆周期调节中的重要作用。全国政府性基金预算支出112874亿元,完成预算的90.4%,增长11.3%,支出保持两位数高增,主要用于基础设施建设、棚户区改造、土地开发整理等领域,在土地财政收入承压的背景下,依托债务工具保障重点领域支出,有效发挥了稳投资、扩内需、惠民生的作用,推动专项债项目尽快形成实物工作量,助力宏观经济稳定恢复。

2026年政府性基金预算收入触底企稳小幅增长,支出聚焦提质增效,专项债与特别国债协同发力保障基建投资,财政杠杆工具精准发力。2026年,全国政府性基金预算收入58076亿元,增长0.6%,收入触底企稳实现小幅正增长。债务工具方面,保持总量稳定的同时优化结构,加上上年结转收入587亿元、超长期特别国债收入13000亿元、中央金融机构注资特别国债收入3000亿元、地方政府专项债务收入44000亿元,收入总量为118663亿元,较2025年小幅下降,主要是特别国债收入规模有所调减,债务工具结构向长期化、精准化调整,超长期特别国债继续发挥跨周期调节作用,专项债保持4.4万亿元规模稳定,保障基建投资资金需求。全国政府性基金预算支出118663亿元,增长5.1%,支出增速较2025年有所回落但保持正增长,体现政府性基金预算支出从“高增扩量”向“提质增效”转变,聚焦专项债项目实物工作量形成,严格把控项目质量与资金使用效率,推动基建投资稳步增长,助力扩内需、稳增长。

(四)国有资本经营预算

2025年国有资本经营预算收入超预期高增,中央企业收益上缴比例提升成为核心驱动,支出逆势下降彰显统筹导向,更多国有资本收益向一般公共预算倾斜,助力民生保障与公共服务。2025年,全国国有资本经营预算收入8547亿元,为预算的135.1%,增长25.8%,收入大幅超预期高增,成为四本账中收入增速最快的账本,国有资本收益对财政的贡献度显著提升。其中,中央国有资本经营预算收入3902.74亿元,为预算的173.4%,增长73.3%,主要是经报国务院批准,2025年执行中提高了中央企业国有资本收益收取比例,相应增加了收入,为国有资本经营预算收入大幅增长提供坚实基础,地方国企也保持一定的收益增长,共同推动全国国有资本经营预算收入高增。地方国有资本经营预算本级收入4644亿元,增长2.3%。全国国有资本经营预算支出2647亿元,完成预算的93.8%,下降15.1%,在收入高增的背景下支出逆势下降,主要是国有资本经营预算坚持“收支平衡、统筹兼顾”原则,压减国企经营相关非必要支出,将更多资金调入一般公共预算,助力弥补财政收支缺口,保障民生、公共服务等领域支出需求。

2026年国有资本经营预算收入随国企利润回落小幅下降,收支结构持续优化,支出聚焦国企重点领域支持,调入一般公共预算规模保持高位,国有资本收益统筹力度进一步加大,成为财政资金统筹的重要补充。2026年,全国国有资本经营预算收入7966亿元,下降6.8%,收入小幅下降主要受国企利润周期性波动影响,其中中央国有资本经营预算收入3716亿元,下降4.8%,主要是2025年部分中央企业利润下降;地方国有资本经营预算本级收入4250亿元,下降8.5%,主要是2025年地方国有企业利润下降,国企经营效益的短期波动导致国有资本收益上缴规模有所回落,但整体仍保持较高水平。加上上年结转收入260亿元,收入总量为8226亿元。全国国有资本经营预算支出2921亿元,增长10.3%,支出恢复正增长,中央国有资本经营预算支出1476.23亿元,增长13.8%,主要是上年结转收入增加,相应增加支出重点用于加大中央企业注资支持,聚焦国企科技创新、产业升级、重组整合、风险化解等重点领域,助力国企高质量发展,地方国企支出也同步聚焦重点领域,推动地方国有经济布局优化。调入一般公共预算5305亿元,调入规模保持高位,占全国国有资本经营预算收入总量的64.5%,国有资本经营预算成为向一般公共预算调入资金的重要来源,占一般公共预算收入比例约2.2%,进一步强化了财政资金跨账本统筹能力,让国有资本收益更多用于民生保障和公共服务。

(五)社会保险基金预算

2025年社会保险基金预算收支双增,财政补贴加码成为重要支撑,基金结余保持高位,滚存结余持续增加,民生保障底线进一步筑牢,基金运行总体平稳可持续。2025年,全国社会保险基金预算收入126034亿元,为预算的101.3%,增长4.9%,基金收入稳步增长,保障了社保基金的支付能力。其中,保险费收入91198亿元,增长3.3%,主要得益于就业形势总体稳定、社保缴费扩面与征管效率提升,参保人数与缴费基数稳步扩大;财政补贴收入29115亿元,增长10.8%,主要是各级财政对基本养老保险和城乡居民基本医疗保险的补助增加,在社保基金收支平衡压力下,财政补贴持续加码成为社保基金收入的重要支撑,彰显了国家对民生保障的高度重视。全国社会保险基金预算支出111414亿元,完成预算的98.3%,增长5.4%,支出增速略高于收入增速,主要受人口老龄化、社保待遇稳步提高等因素影响,社保基金支付需求持续增加,但支出总体控制在预算范围内,基金支付能力充足。当年收支结余14620亿元,年末滚存结余159563亿元,基金保持较大规模结余,滚存结余持续增加,为社保基金长期运行提供了坚实的资金保障,社保基金运行总体平稳、可持续,有效保障了离退休人员养老金、城乡居民医保等社保待遇的按时足额发放,筑牢了民生保障底线。

2026年社会保险基金预算收支继续保持增长,财政补贴进一步加码,基金本年收支结余规模略有回落但仍保持高位,滚存结余持续积累,全国统筹调剂机制持续发力,社保基金抗风险能力与可持续性进一步提升。2026年,汇总中央和地方预算,考虑全国统筹调剂资金因素后,全国社会保险基金预算收入130890亿元,增长3.9%,基金收入稳步增长,收支规模继续扩大,其中,保险费收入93902亿元,较2025年稳步增加,就业稳定与缴费扩面持续推动保险费收入增长;财政补贴收入31128亿元,较2025年增加2013亿元,财政对社保基金的补贴力度进一步加大,重点弥补养老保险、医疗保险基金收支缺口,保障社保待遇稳步提升,体现了财政对民生保障的持续投入。全国社会保险基金预算支出118144亿元,增长6%,支出增速保持稳定,主要受人口老龄化程度加深、社保待遇正常调整机制落地等因素影响,社保基金支付需求持续刚性增长,全国统筹调剂资金机制有效发挥作用,缓解了部分地区社保基金收支压力,保障了基金整体支付能力。本年收支结余12746亿元,年末滚存结余173336亿元,本年结余较2025年略有回落,主要是支出增速高于收入增速,但结余规模仍保持万亿元高位,滚存结余持续积累,社保基金的资金池不断扩大,抗风险能力与长期可持续性进一步提升。从基金运行来看,养老保险全国统筹稳步推进,医疗保险统筹层次持续提高,社保基金投资运营规模不断扩大,投资收益稳步提升,多渠道筹资机制不断完善,共同推动社保基金实现长期平稳运行,为应对人口老龄化、保障民生福祉提供了坚实支撑。

二、财税政策核心导向与重点工作

(一)非税临时支撑退坡,税收主导财政收入格局深化

2024-2025年受宏观经济复苏、一次性非税增收等因素影响,我国财政收入表现出非税临时托底、税收阶段性承压的特点,2025年非税收入因上年一次性专项收益上缴形成高基数而回落,成为推动财税政策向税收主导回归的重要契机,2026年这一回归趋势进一步明确并深化,成为全年财税政策的核心特征之一。从收入增速来看,2025年全国税收收入实现0.8%的逆势正增长,2026年预算安排税收收入增长2.9%,增速较2025年进一步提升,而非税收入2025年下降11.3%、2026年下降1.3%,逐步回归常态增长,税收收入与非税收入增速的“一升一降”,彰显了财政收入结构的持续优化。从收入占比来看,税收收入占一般公共预算收入比重于2024年跌至79.6%,随后两年税收收入占比逐步回升,非税收入占比则稳步回落,税收作为财政收入核心支柱的地位进一步巩固,财政收入增长摆脱对一次性非税收入的临时依赖,回归实体经济驱动的税收主导模式。此外,宏观税负延续小幅下降趋势,既契合减税降费导向为实体减负,又通过税收征管效率提升实现税收稳步增长,形成“减负+增收”的良性互动。

(二)广义财政赤字率微降,聚焦实物工作量加码扩内需政策

2026年广义财政赤字率小幅退坡,但政策发力更重实效、更重精准,专项债聚焦实物工作量形成,超长期特别国债、准财政工具协同发力,扩内需仍是全年财政政策的核心主线,通过精准发力有效对冲经济下行压力,推动经济持续回升向好。

从赤字率来看,2026年全国一般公共预算赤字率安排在4%左右,赤字规模5.89万亿元,较2025年略有增加,但结合政府性基金预算、特别国债等综合测算,广义财政赤字率小幅退坡,这一安排既体现了积极财政政策的连续性、稳定性,又兼顾了财政可持续性,避免债务规模过快扩张,推动财政运行与经济发展相协调。赤字率的小幅调整并非政策收缩,而是政策发力方式的转变,从“规模扩张”向“提质增效”转变,将更多精力放在资金使用效率与政策落地效果上。

从专项债来看,2026年地方政府专项债券规模保持4.4万亿元的高位稳定,与2025年持平,专项债发行节奏进一步优化,发行时间提前、使用效率提升,重点聚焦实物工作量形成。一是专项债项目储备进一步提质,严格把控项目立项关,优先选择成熟度高、收益性好、能尽快形成实物工作量的项目;二是专项债资金使用监管进一步加强,建立资金使用全流程跟踪机制,确保资金及时拨付、专款专用,防止资金闲置、挪用;三是专项债用途进一步优化,重点投向交通、能源、水利、新基建、保障性住房、城市更新等领域,同时支持县域基建、乡村振兴等民生领域,推动基建投资稳步增长,有效发挥专项债稳投资、扩内需的作用。预计2026年专项债项目实物工作量形成速度较2025年进一步加快,对固定资产投资的拉动作用更加明显。

从准财政工具来看,2026年准财政工具将继续发力,与财政政策形成协同效应,主要包括政策性开发性金融工具、政府产业投资基金、地方政府专项债配套融资等。政策性开发性金融工具将进一步扩大规模,重点支持基建项目资本金补充,缓解项目资本金不足的问题;政府产业投资基金将聚焦战略性新兴产业、先进制造业、绿色低碳等领域,引导社会资本参与,推动产业结构升级;专项债配套融资将进一步优化,鼓励银行等金融机构加大对专项债项目的信贷支持,撬动更多社会资本参与基建投资与实体经济发展。

总体来看,2026年财政政策虽广义赤字率小幅退坡,但通过专项债提质增效、债务工具结构优化、准财政工具协同发力,政策实际发力效果不减,且更加精准、高效,核心围绕扩内需展开,通过稳投资、促消费、惠民生有效对冲经济下行压力,推动宏观经济持续稳定恢复,实现质的有效提升和量的合理增长。

(三)财税改革分阶段推进,消费税改革成中长期核心抓手

2026年财税改革或将聚焦“短期提效、中长期破局”双线推进,改革方向更聚焦、落地节奏更明确,既立足当下提升财政资金统筹与使用效率,更以消费税改革为中长期核心,助力现代财税体制建设。

短期以国有资本收益上缴与零基预算改革为抓手,快速释放财政改革实效。国有资本收益上缴方面,延续2025年上缴比例提升的政策导向,优化差异化上缴机制,扩大国企收益上缴覆盖范围,将更多国有资本收益调入一般公共预算,重点用于民生保障与公共服务;零基预算改革全面推开,彻底打破传统“基数+增长”编制模式,从严压减非刚性、非重点支出,强化项目库动态管理与预算绩效评价,实现“资金跟着项目走”,大幅提升财政资金配置效率。

中长期以消费税改革为核心突破点,2026年两会政府工作报告提及消费税改革时,相较去年新增“调整优化消费税征税范围、税率”的明确表述,或意味着消费税改革在2026年有望进入实质性推进阶段。从改革方向来看,大概率将围绕征税范围优化、税率结构调整、部分品目征收环节后移三大维度展开,同时或兼顾健全地方税体系、培育地方税源的目标,成为后续优化整体财税结构的重要方向。从改革内容推测,征税范围或迎来动态调整,可能会将部分高耗能、高污染、高排放产品及具有明显负外部性的消费品纳入征税范围。税率方面则有望实施差异化调整,针对不同品类消费品优化税率档位,以此更好发挥税收对消费行为的引导与调节作用。同时,改革或兼顾地方财政发展需求,稳步探索部分品目消费税征收环节后移至零售端的路径,进而培育地方稳定税源,缓解地方财政对土地财政的依赖。从征管层面来看,考虑到消费税征收环节后移的征管难度,改革大概率不会在今年全面铺开,而是采取部分税目提前试点的分步推进方式,优先选择征管条件充足、落地难度较低的税目开展试点。从当前征管基础判断,超豪华小汽车、金银首饰与珠宝玉石、高档手表、成品油等税目具备试点的先天条件:这类税目零售端商户相对集中、品类辨识度高,且已有成熟的进销存管理与税务申报体系,税务部门可依托现有征管系统实现高效监管,能有效降低试点落地成本与执行难度。其中超豪华小汽车2016年已在零售环节加征消费税,成品油税控联网体系成熟,金银首饰也已有零售环节征管的相关制度基础,均为试点的优选方向。试点过程中或依托税收大数据、智慧税务等现代化征管手段,强化税源监控与征收管理,为后续更多税目改革积累实践经验,推动消费税改革平稳有序推进。

(1)既有政策落地效果及后续增量政策出台进展不及预期,地方政府对于中央政策的理解不透彻、落实不到位。(2)经济增速放缓,宏观经济基本面下行,经济运行不确定性加剧。(3)近期房地产市场较为波动,市场情绪存在进一步转劣可能,国际资本市场风险传染也有可能诱发国内资本市场动荡。(4)土地出让收入大幅下降导致地方政府债务规模急剧扩大,地方政府债务违约风险上升。(5)地缘政治对抗升级风险,俄乌冲突不断,国际局势仍处于紧张状态。

胡玉玮:首席政策分析师。经济学博士、牛津大学博士后、欧盟访问学者。曾担任中国证监会研究院国际金融部负责人、西班牙对外银行(BBVA)驻华代表(养老金与保险)、经济合作与发展组织(OECD)经济学家。世界银行、国际货币基金组织等国际组织顾问专家,中国社科院、中国人民大学、上海对外经贸大学客座研究员。参与或主持多项国际、国家和部委重大经济金融领域研究课题。主要研究领域:宏观经济、国际金融、资本市场。

周之瀚:中信建投政策分析师,中国人民大学理学学士、经济学学士,北京大学金融学博士,曾挂职于中信集团。主要研究领域包括:宏观经济、货币政策、金融监管等。

证券研究报告名称:《提质增效,改革破局——2026年财政预算报告学习体会》

对外发布时间:2026年3月16日

报告发布机构:中信建投证券股份有限公司 

本报告分析师: 

胡玉玮 SAC编号:S1440522090003

周之瀚 SAC编号:S1440524090001

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